Om een boete op te leggen kon de belastinginspecteur tot nu toe volstaan met het “aannemelijk maken” van feiten en omstandigheden voor het bewijs van opzet als bestanddeel van een beboetbaar feit. In een recente uitspraak legt de Hoge Raad de lat voor de inspecteur echter veel hoger. Het hoogste Nederlandse rechtscollege stelt nu dat de inspecteur, voor het opleggen van een boete, de feiten en omstandigheden moet “doen blijken”. In dit artikel worden de achtergronden en gevolgen van deze uitspraak belicht.
Inleiding
De zwaarte van het bewijs van fiscale boeten is al tientallen jaren een terugkerend item in de fiscale literatuur en jurisprudentie. Uit constante jurisprudentie van de Hoge Raad bleek dat de inspecteur voor het bewijs van opzet als bestanddeel van een beboetbaar feit kon volstaan met het aannemelijk maken van feiten en omstandigheden. Zelfs het gebruik van bewijsvermoedens stond de Hoge Raad toe.1 Deze lichte vorm van bewijs was niet onomstreden, mede gezien het feit dat het EHRM in meerdere uitspraken oordeelde dat het bewijs “beyond reasonable doubt” moet zijn.
In zijn arrest van 8 april 2022 heeft de Hoge Raad totaal onverwacht het roer omgegooid.2 In een overweging ten overvloede oordeelt de Hoge Raad dat bij de beantwoording van de vraag of het bewijs van een beboetbaar feit is geleverd, de waarborgen van artikel 6, lid 2, van het EVRM (de onschuldpresumptie) in acht moeten worden genomen. Bij twijfel moet de belastingplichtige dus het voordeel van de twijfel krijgen. Dat betekent, aldus de Hoge Raad, dat de feiten en omstandigheden buiten redelijke twijfel moeten komen vast te staan. De inspecteur moet de feiten en omstandigheden dus “overtuigend aantonen” (“doen blijken”). Met het oog op het geding na verwijzing gaat de Hoge Raad in zijn overweging ten overvloede ook nog uitvoerig in op het onderscheid tussen weten en moeten weten.
Met dit arrest maakt de Hoge Raad enerzijds duidelijk dat de inspecteur om het bewijs te leveren met betrekking tot een bestanddeel van een beboetbaar feit, niet langer kan volstaan met het “aannemelijk maken” van de feiten en omstandigheden. Anderszins roept het arrest de vraag op of de inspecteur het bewijs van het beboetbaar feit nog kan leveren op basis van vermoedens.3
Beyond reasonable doubt
Het opleggen van een boete is aan te merken als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6, lid 2, EVRM. Op basis daarvan wordt een belastingplichtige voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld is bewezen. Het is inmiddels bijna 35 jaar geleden dat de Hoge Raad oordeelde dat de bewijslast voor opzet en grove schuld op de inspecteur rust.4 De aanwezigheid van opzet en grove schuld kan alleen worden aangenomen als de feiten en omstandigheden buiten redelijke twijfel zijn komen vast te staan. Of, zoals het EHRM al diverse malen oordeelde, het bewijs moet “beyond reasonable doubt” zijn.5 De Hoge Raad heeft deze eis van het EHRM altijd zodanig uitgelegd dat de inspecteur kon volstaan met het “aannemelijk maken” van de feiten en omstandigheden. Zelfs het gebruik van bewijsvermoedens achtte de Hoge Raad toegestaan, mits deze konden worden ontleend aan de aanwezige bewijsmiddelen. Zo oordeelde de Hoge Raad in één van de bekende KB-Lux-zaken dat de rechtspraak van het EHRM toelaat dat voor het bewijs gebruik wordt gemaakt van vermoedens, maar dat zulks er echter niet toe mag leiden dat de bewijslast wordt verschoven van de inspecteur naar de belanghebbende.6
In het arrest van 8 april 2022 gaat ons hoogste rechtscollege echter om: de inspecteur kan voor het bewijs van opzet niet meer volstaan met het “aannemelijk maken” van de feiten en omstandigheden maar dient deze “overtuigend aan te tonen”.
Geldt bewijsmaatstaf doen blijken ook bij grove schuld?
In het arrest van 8 april 2022 oordeelt de Hoge Raad dus dat de inspecteur de feiten en omstandigheden voor het bewijs van (voorwaardelijk) opzet overtuigend moet aantonen. De vraag die vervolgens opkomt is of deze zware bewijslast voor de inspecteur ook geldt bij grove schuld. Naar mijn mening maakt de Hoge Raad ten aanzien van de zwaarte van de bewijslast geen onderscheid tussen (voorwaardelijk) opzet en grove schuld. In r.o. 3.2 overweegt de Hoge Raad: “Die waarborgen (van artikel 6, lid 2, EVRM: toevoeging PK) brengen onder meer mee dat de bewijslast op de inspecteur rust en dat de belanghebbende in geval van twijfel het voordeel van die twijfel moet worden gegund. Dit betekent dat de aanwezigheid van een bestanddeel van een beboetbaar feit alleen kan worden aangenomen als de daarvoor vereiste feiten en omstandigheden buiten redelijke twijfel zijn komen vast te staan.”
Nu de Hoge Raad spreekt van een bestanddeel een beboetbaar feit is er geen reden om aan te nemen dat de uitspraak van 8 april 2022 niet zou gelden voor het bewijs van grove schuld. Uiteraard geldt dat alleen voor zover grove schuld een bestanddeel vormt van de delictsomschrijving.
Uitspraak Hof ‘s-Hertogenbosch
Aanleiding voor de uitspraak van de Hoge Raad was een eerder arrest van het Hof ‘s-Hertogenbosch. Op 23 juli 2020 oordeelde het hof dat de Inspecteur aannemelijk had gemaakt dat belanghebbende op het moment van het doen van de aangifte had gehandeld met voorwaardelijk opzet gericht op het doen van een onjuiste aangifte.7 Hierin lag, aldus het hof, de opvatting besloten dat het bewijs met betrekking tot opzet als bestanddeel van een beboetbaar feit is geleverd als de daarvoor vereiste feiten en omstandigheden aannemelijk zijn geworden. De bewijsmaatstaf aannemelijk maken is, zo oordeelt de Hoge Raad op 8 april 2020, echter onjuist! Onder verwijzing naar hiervoor genoemde arrest van 15 april 2011 stelt de Hoge Raad voorop dat bij de beantwoording van de vraag of het bewijs met betrekking tot een bestanddeel van een beboetbaar feit (in casu voorwaardelijk opzet) is geleverd, de waarborgen in acht dienen te worden genomen die de belanghebbende kan ontlenen aan artikel 6, lid 2, van het EVRM. Die waarborgen brengen onder meer mee dat de bewijslast op de inspecteur rust en dat de belanghebbende in geval van twijfel het voordeel van die twijfel moet worden gegund. Onder verwijzing naar een viertal (min of meer) recente arresten van de verschillende andere hoogste bestuursrechters stelt de Hoge Raad nu dat de aanwezigheid van een bestanddeel van een beboetbaar feit alleen kan worden aangenomen als de daarvoor vereiste feiten en omstandigheden buiten redelijke twijfel zijn komen vast te staan.8
Met bovenstaande rechtsoverwegingen zegt de Hoge Raad op zich nog niets nieuws. Het venijn zit echter in laatste volzin van rechtsoverweging 3:2: ‘Deze maatstaf stemt overeen met de in fiscale wetgeving voorkomende formulering “doen blijken”, die inhoudt dat de desbetreffende feiten en omstandigheden overtuigend moeten worden aangetoond.’
Om de consequenties hiervan te kunnen overzien, is het allereerst noodzakelijk het onderscheid tussen “aannemelijk maken” en “doen blijken” scherp in beeld te hebben.
Verschil tussen “doen blijken” en “aannemelijk maken”
Zoals al uit de wetsgeschiedenis van de AWR blijkt, kent het fiscale recht voor het leveren van bewijs slechts twee gradaties: “blijken” en “aannemelijk zijn”.9 “Blijken” zal, aldus deze wetsgeschiedenis, worden gebezigd in de gevallen waarin volledig bewijs, met toepassing uiteraard van de voor het fiscaal recht geldende vrije bewijsleer, wordt verlangd; voor “aannemelijk maken” is daarentegen een zwakkere vorm van bewijs toereikend.
Bij de beantwoording van de vraag welke maatstaf moet worden gehanteerd voor de zwaarte van het te leveren bewijs, gaat het er dus in wezen om in welke mate men een onjuist oordeel aanvaardbaar acht.10 Bij “aannemelijk maken” gaat het erom dat de rechter ervan overtuigd moet worden dat het zeer waarschijnlijk is dat de feiten zijn zoals door die partij gesteld. Dat houdt in dat niet elke twijfel daarover uitgesloten moet zijn. Het is geen volledig bewijs, maar een lichtere vorm van bewijs. In het geval van “doen blijken” moeten de daar van belang zijnde feiten volledig worden bewezen, dat wil zeggen dat ze “overtuigend aangetoond” moeten worden.
In zijn uitspraak van 8 april 2022 verwijst de Hoge Raad naar zijn arrest van 26 mei 1999 waarin hij oordeelt dat uit de wetsgeschiedenis van de AWR kan worden afgeleid dat de relevante feiten overtuigend moeten worden aangetoond indien in een belastingwet het begrip “doen blijken” wordt gebruikt.11 Duidelijk is dat de Hoge Raad met dit arrest de lat voor de inspecteur om (voorwaardelijk) opzet als bestanddeel van een beboetbaar feit te bewijzen aanzienlijk hoger heeft gelegd. De inspecteur kan niet meer volstaan met het “aannemelijk maken” van de feiten en omstandigheden om het bewijs van (voorwaardelijk) opzet te leveren.
Overigens heeft de wetgever voor enige verwarring gezorgd, door niet consequent aan deze twee gradaties (“doen blijken” en “aannemelijk maken”) vast te houden, maar in diverse wetten en artikelen te kiezen voor de term ”aantonen”. De Hoge Raad heeft ook hier echter duidelijkheid geschapen, door “aantonen” uit te leggen als “aannemelijk maken” 12 en “(doen)blijken” als “overtuigend aantonen”.13
Consistentie in bestuursrecht
Zoals vermeld verwijst de Hoge Raad in de uitspraak van 8 april 2022 naar vier recente arresten van de andere hoogste bestuursrechters, alsmede naar rechtsoverweging 3.3 van zijn arrest van 26 mei 1999. Dit roept echter de vraag op of binnen de rechtspraak consistentie bestaat over de vraag wanneer de bewijsmaatstaf “doen blijken” dient te worden aangelegd.
Op 26 mei 1999 oordeelde de Hoge Raad:
“Een zwaardere dan de normale bewijslast mag alleen worden aangenomen daar waar duidelijk is dat de wetgever dat uitdrukkelijk heeft gewild. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Algemene wet inzake rijksbelastingen moet worden afgeleid dat dit het geval is indien in een belastingwet het begrip “doen blijken” wordt gebruikt, in welk geval zekere feiten volledig moeten worden bewezen, dat wil zeggen overtuigend moeten worden aangetoond (HR 27 januari 1971, nr. 16456, BNB 1971/55). Aan het woord “aantonen” mag dan ook niet – tenzij in een specifiek geval uit de wetsgeschiedenis anders zou blijken, welke situatie zich hier niet voordoet – een andere betekenis worden gehecht dan “aannemelijk maken.”
In de arresten van de andere hoogste bestuursrechters, waar de Hoge Raad naar verwijst, wordt echter steeds de term “aantonen” gebruikt. Zo overweegt de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in zijn arrest van 12 mei 202114, onder verwijzing naar het arrest de Hoge Raad van 15 april 201115 het volgende: “De staatssecretaris is in zoverre niet in zijn bewijslast geslaagd. [Appellante] moet dan ook het voordeel van de twijfel worden gegund. Dit betekent dat de staatssecretaris niet heeft aangetoond dat [appellante] artikel 2, eerste lid, van de Wav heeft overtreden.” Ook het College van Beroep voor het Bedrijfsleven en de Centrale Raad van Beroep hanteert in de door de Hoge Raad aangehaalde uitspraken de term “aantonen”.
Daar waar de Hoge Raad in de uitspraak van 8 april 2022 voor het bewijs van boeten eist dat de inspecteur de feiten en omstandigheden “overtuigend aantoont” (ofwel: “doet blijken”), vinden de andere hoogste bestuursrechters het voldoende als uitvoeringsinstanties de feiten en omstandigheden in boetezaken “aantonen”. In de rechtsoverweging 3.2 van het arrest van 8 april 2022 oordeelt de Hoge Raad echter nogmaals dat aan het begrip “aantonen” niet een andere betekenis kan worden gehecht dan “aannemelijk maken”.
De vraag is derhalve of de Hoge Raad in boetezaken door de maatstaf “doen blijken” te eisen een andere bewijsmaatstaf aanlegt dan de andere hoogste bestuursrechters.
Bewijsvermoedens
Ook roept het arrest van 8 april 2022 de vraag op of de Hoge Raad is teruggekomen op zijn jurisprudentie dat voor het bewijs van een bestanddeel van een beboetbaar feit gebruik kan worden gemaakt van vermoedens. In het hiervoor al aangehaalde arrest van 15 april 2011 oordeelde de Hoge Raad dat bij de beantwoording van de vraag of de inspecteur het bewijs van een beboetbaar feit heeft geleverd, de waarborgen van artikel 6, lid 2, van het EVRM in acht moeten worden genomen. Deze waarborgen brengen met zich mee dat belanghebbende in geval van twijfel het voordeel van die twijfel moet worden gegund. Direct daarop volgend oordeelt de Hoge Raad in zijn arrest van 15 april 2011 dat de rechtspraak van het EHRM toelaat dat voor het bewijs gebruik wordt gemaakt van vermoedens, mits dat gebruik er niet toe leidt dat de bewijslast wordt verschoven van de inspecteur naar de belanghebbende. Het vermoeden moet redelijkerwijs voortvloeien uit de aanwezige bewijsmiddelen.
In het arrest van 8 april 2022 wordt door de Hoge Raad echter met geen woord gerept over het gebruik van vermoedens. De vraag is daarom of, nu de Hoge Raad met zoveel woorden eist dat de inspecteur zich bij het “doen blijken” van de feiten en omstandigheden voor het bewijs van een bestanddeel van een beboetbaar feit, nog mag baseren op bewijsvermoedens.
Dient de zinsnede in de voorlaatste volzin van r.o 3.2 (“Dit betekent dat de aanwezigheid van een bestanddeel van een beboetbaar feit alleen kan worden aangenomen als de daarvoor vereiste feiten en omstandigheden buiten redelijke twijfel zijn komen vast te staan.” ) zodanig te worden gelezen dat het gebruik van bewijsvermoedens niet meer is toegestaan? Of bedoelt de Hoge Raad te zeggen dat het gebruik van bewijsvermoedens wel is toegestaan mits de feiten door de inspecteur overtuigend zijn aangetoond? Het komt mij voor dat de overwegingen van de Hoge Raad niet onomstotelijk duidelijk maken dat het tijdperk waarin het bewijs van boetes mede op basis van vermoedens kon worden geleverd, definitief achter ons ligt.
Doen blijken = wettig en overtuigend bewijs?
Nu de Hoge Raad de lat voor het bewijs van een bestanddeel van een beboetbaar feit zoveel hoger heeft gelegd, rijst de vraag of de bewijslast voor de inspecteur qua zwaarte vergelijkbaar is met de bewijslast van het Openbaar Ministerie (OM) in strafzaken. In strafzaken kan een verdachte alleen veroordeeld worden indien het OM wettig en overtuigend bewijs heeft geleverd. Het is aan het OM om voldoende wettig en overtuigend bewijs aan te dragen om de rechter ervan te overtuigen dat de verdachte het ten laste gelegde feit heeft begaan. Volledige zekerheid dat de verdachte het strafbare feit heeft gepleegd, is niet vereist. Voldoende is dat er geen redelijke twijfel is dat de verdachte ook de werkelijke dader is.
Nu de belastingkamer van de Hoge Raad heeft geoordeeld dat op de inspecteur de zeer zware bewijslast van “doen blijken” rust, ligt het voor de hand te veronderstellen dat deze bewijslast vergelijkbaar is met die van het OM in strafzaken. Dat is ook in overeenstemming met de waarborgen van het EVRM. Het EVRM eist immers niet voor niets dat het bewijs “beyond reasonable doubt” moet zijn.
Onderscheid “weten” en “moeten weten”
Nadat de Hoge Raad in zijn overweging ten overvloede uiteen heeft gezet dat voor het bewijs van opzet vereist is dat de feiten en omstandigheden boven redelijke twijfel moeten komen vast te staan (“doen blijken”) gaat hij, met het oog op de procedure na verwijzing, nog vrij uitvoerig in op het verschil tussen “weten” en “moeten weten”. Dit onderscheid komt aan de orde als beoordeeld moet worden of de vereiste aangifte is gedaan.
Bij de vraag of belanghebbende de vereiste aangifte, als bedoeld in artikel 27e, lid 1, AWR, heeft gedaan, komt het erop aan of de aangifteplichtige op het moment van het doen van de aangifte wist of zich ervan bewust moest zijn dat door inhoudelijke gebreken in zijn aangifte een aanzienlijk bedrag aan verschuldigde belasting niet zou worden geheven.
De Hoge Raad zet hier de puntjes nog eens even op de i door te verduidelijken dat de woorden ‘zich ervan bewust moest zijn’ niet hetzelfde betekenen als ‘weten’. Ofwel: ook als de aangifteplichtige niet wist (en zich dus ook niet ervan bewust was) dat door inhoudelijke gebreken in zijn aangifte een aanzienlijk bedrag aan verschuldigde belasting niet zou worden geheven, had hij zich daarvan in de gegeven omstandigheden toch bewust moeten zijn en dit behoren te weten. Op zich is hier niets nieuws onder de zon, hetgeen ook blijkt uit de verwijzing in dit arrest naar eerder jurisprudentie.16
Voor de beantwoording van de vraag of de vereiste aangifte is gedaan, is dus voldoende dat sprake is van een geobjectiveerde bewustheid. Deze geobjectiveerde bewustheid is voor de inspecteur aanzienlijk eenvoudiger te bewijzen.
Voor het bewijs van een boete ligt de lat echter hoger. Dan is nodig dat subjectieve bewustheid wordt bewezen. De Hoge Raad onderstreept dat nog eens expliciet aan het slot van het arrest en oordeelt in r.o. 3.4.5: “De vaststelling wat de aangifteplichtige omtrent de juistheid van zijn aangifte had behoren te weten, is echter niet voldoende om te oordelen dat hij met voorwaardelijk opzet heeft gehandeld. Daarvoor moet vaststaan (i) dat hij wetenschap had van de aanmerkelijke kans dat te weinig belasting zou worden geheven, en (ii) dat hij deze kans bovendien bewust heeft aanvaard (op de koop toe heeft genomen).”
De gevolgen voor de praktijk
Het arrest van 8 april 2022 maakt duidelijk dat de op de inspecteur rustende bewijslast voor vergrijpboeten aanzienlijk is verzwaard. Maar ook de feitenrechters zullen in hun uitspraken uitvoerig moeten motiveren of de inspecteur voldoende feiten en omstandigheden overtuigend heeft aangetoond om opzet te bewijzen. Voor lopende procedures zal de verzwaring van de bewijslast voor de inspecteur ongetwijfeld kunnen leiden tot vernietiging van de opgelegde vergrijpboete. De eerste resultaten daarvan zijn al zichtbaar. Een voorbeeld daarvan is te vinden in een recente uitspraak van het Hof ‘s-Hertogenbosch.17 In die procedure oordeelt de Rechtbank Zeeland-West-Brabant nog dat op de inspecteur de last rustte te stellen en, indien nodig, aannemelijk te maken dat sprake is van opzet of grove schuld.18 In hoger beroep nam het Hof ‘s-Hertogenbosch uiteraard als uitgangspunt dat de inspecteur “overtuigend moet aantonen” dat belanghebbende een beboetbaar feit heeft begaan. Aan die zware bewijslast voldeed de inspecteur niet, zodat het hof de opgelegde boete vernietigde.
Daarentegen betekent dit niet dat hoger beroep tegen een uitspraak van de Rechtbank, waarin is geoordeeld dat de inspecteur de feiten en omstandigheden om het bewijs van opzet te leveren aannemelijk heeft gemaakt, altijd gegrond zal worden verklaard. Zo kan het hof tot het oordeel komen dat de inspecteur opzet overtuigend heeft aangetoond op basis van dezelfde feiten die de rechter in eerste aanleg als aannemelijk heeft aangemerkt. 19
Tot slot
Duidelijk is dat de Hoge Raad in zijn arrest van 8 april 2022 is omgegaan op het punt van de bewijslast met betrekking tot opzet. Veelal geeft de Hoge Raad met zoveel woorden aan dat hij “om gaat”.20 Er wordt in dit arrest echter met geen woord aangegeven dat de bewijslast die op de schouders van de inspecteur rust om (voorwaardelijk) opzet[JR1] en grove schuld te bewijzen, thans verzwaard is.
Dat neemt niet weg dat evident is dat de inspecteur bij het leveren van het bewijs van opzet en grove schuld als bestanddeel van een beboetbaar feit niet meer kan volstaan met het “aannemelijk maken” van de feiten en omstandigheden. “Overtuigend aantonen” ofwel “doen blijken” is nu de maatstaf. In hoeverre de inspecteur daarbij gebruik mag maken van bewijsvermoedens, zal nog moeten blijken.
1 HR 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324 (zie FutD 2011-0902).
2 ECLI:NL:HR:2022:546 (zie FutD 2022-1066).
3 HR 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324 (zie FutD 2011-0902).
4 HR 5 juli 1988, ECLI:NL:HR:1988:ZC3876 (zie FutD 1988-0899).
5 EHRM 10 december 2013, nr 10511/10
6 HR 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324 (zie FutD 2011-0902).
7 Gerechtshof ’s Hertogenbosch 23 juli 2020, ECLI:NL:GHSHE:2020:2352 (zie FutD 2020-2479).
8 ABRvS 12 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:999, CRvB 1 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2068, CBb 1 juni 2021, ECLI:NL:CBB:2021:560 en CBb 23 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1016.
9 TK 1954-1955, 4080, nr.3, blz. 17/18.
10 Zie noot F.J.P.M. Haas onder arrest van 8 april 2022 in BNB 2022/68.
11 ECLI:NL:HR:1999:AA2766.
12 HR 26 mei 1999, ECLI:NL:HR:1999:BI6766.
13 HR 26 januari 1983, ECLI:NL:HR:1983:AW8992.
14 ABRvS 12 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:999.
15 HR 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324 (zie FutD 2011-0902).
16 HR 30 oktober 2009, ECLI:NL:HR:2009:BH1083 (zie FutD 2009-2344) en HR 22 juni 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV0663 (zie FutD 2012-1655).
17 Gerechtshof Den Bosch, 15 juni 2022, ECLI:NL:GHSHE:2022:1896 (zie FutD 2022-1927).
18 Rechtbank Zeeland-West-Brabant 12 november 2020, ECLI:NL:RBZWB:2020:5627 (zie FutD 2020-3621).
19 Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 12 juli 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:5898 (zie FutD 2022-2092).
20 Bijv. Hoge Raad 5 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1102 (zie FutD 2019-1756).