- Misbruik van procesrecht bij bewust onjuist adresseren bezwaarschrift
- Bewijslastverdeling bij postverzending door bestuursorganen
- Hoge Raad “gaat om” ten aanzien van bewijsregels voor termijnoverschrijding bij indiening bezwaar resp. beroep in boetezaken
- Bestuursorgaan moet in verzuimbrief vermelden dat het bezwaar bij niet tijdig herstel van het verzuim niet ontvankelijk kan worden verklaard
MISBRUIK VAN PROCESRECHT BIJ BEWUST ONJUIST ADRESSEREN BEZWAARSCHRIFT
De Hoge Raad oordeelde op 12 juli jl. dat sprake is van misbruik van procesrecht als een belanghebbende zijn bezwaarschrift bewust indient bij een andere instantie dan het overheidsorgaan dat moet beslissen op het bezwaarschrift en hij geen aanvaardbare verklaring heeft gegeven voor het ongebruikt laten van het adres dat is vermeld op de rechtsmiddelverwijzing.
Aan belanghebbende is op 19 augustus 2016 een naheffingsaanslag in de parkeerbelasting opgelegd door de heffingsambtenaar van de Belastingsamenwerking van de gemeenten & hoogheemraadschap Utrecht (hierna: Belastingsamenwerking) . Op het door belanghebbende ontvangen (duplicaat) aanslagbiljet is vermeld dat bezwaar schriftelijk kan worden ingediend. Het duplicaat vermeldt de naam en het postadres van de Belastingsamenwerking. Belanghebbende heeft op 27 september 2016 door middel van het invullen van een reactieformulier op de website van de gemeente Utrecht bezwaar gemaakt tegen de naheffingsaanslag. Op 28 september 2016 heeft het klantcontactcentrum van de gemeente Utrecht belanghebbende bericht dat de heffing en invordering van gemeentebelastingen is overgegaan naar de Belastingsamenwerking en hem aangeraden daarmee contact op te nemen voor het bezwaarschrift. Belanghebbende heeft op 19 oktober 2016 een bezwaarschrift gestuurd aan de Belastingsamenwerking en daarin verzocht om telefonisch te worden gehoord. Bij brief van 25 oktober 2016 heeft de heffingsambtenaar van de Belastingsamenwerking de ontvangst van het bezwaarschrift van 19 oktober 2016 bevestigd. Bij uitspraak op bezwaar van 15 maart 2017 heeft de heffingsambtenaar het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wegens overschrijding van de bezwaartermijn en het ontbreken van gronden.
In hoger beroep was onder andere in geschil of het bezwaar tijdig is ingediend en in het bijzonder of sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht als bedoeld in artikel 6:15, lid 3, Awb. Het Hof heeft onder meer geoordeeld dat het duplicaat van de naheffingsaanslag een duidelijke en juiste rechtsmiddelverwijzing bevat en dat het de gemachtigde van belanghebbende als professionele rechtsbijstandverlener daarmee duidelijk was bij wie hij bezwaar moest maken. Naar het oordeel van het Hof wist de gemachtigde van belanghebbende dat hij het bezwaar niet indiende bij het juiste bestuursorgaan toen hij gebruik maakte van een webformulier van de gemeente Utrecht bedoeld voor “een algemene vraag, opmerking, compliment, wens of idee”. Er is sprake van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht als bedoeld in artikel 6:15, lid 3, Awb, zodat als tijdstip van indiening van het bezwaarschrift geldt het tijdstip van ontvangst door het bevoegde bestuursorgaan. Het bezwaar is daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard, aldus het Hof.
Ons commentaar: In een aantal uitspraken hebben de feitenrechters hun ongenoegen geuit over gemachtigden die systematisch bezwaarschriften naar een onjuist overheidsorgaan sturen om op die wijze proceskostenvergoedingen en dwangsommen te kunnen incasseren. De Hoge Raad oordeelt naar onze mening terecht dat een belastingplichtige of zijn gemachtigde misbruik van procesrecht maakt indien het bezwaarschrift wordt ingediend bij een andere instantie dan het overheidsorgaan dat moet beslissen op het bezwaarschrift. Steeds meer professionele gemachtigden werken op basis van no cure no pay en hebben er dus een eigen financieel belang bij bezwaar- en beroepsprocedures. Zij proberen op deze manier proceskostenvergoedingen en dwangsommen te krijgen. De Hoge Raad heeft daar nu terecht een stokje voor gestoken. Alleen als belanghebbende een aanvaardbare verklaring kan geven waarom het bezwaarschrift naar het onjuiste adres is gestuurd, is van misbruik van procesrecht geen sprake.
BEWIJSLASTVERDELING BIJ POSTVERZENDING DOOR BESTUURSORGANEN
Op overheidsorganen rust een zware bewijslast met betrekking tot de verzending van stukken die zij aan belastingplichtigen versturen. In zijn uitspraak van 12 juli jl. oordeelde de Hoge Raad dat overheidsorganen een verzendadministratie moeten bijhouden waaruit blijkt dat de verzending van stukken daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
Aan belanghebbende is op 22 januari 2017 een naheffingsaanslag in de parkeerbelasting opgelegd. Belanghebbende heeft daartegen op 17 maart 2017 bezwaar gemaakt en daarbij onder meer verzocht om een termijn voor het aanvullen van de gronden van het bezwaar. De heffingsambtenaar van de gemeente Den Haag (hierna: de heffingsambtenaar) heeft vastgesteld dat het bezwaar niet van gronden was voorzien en heeft bij brief van 10 juli 2017 belanghebbende verzocht dit verzuim te herstellen. Bij brief van 22 augustus 2017 heeft de heffingsambtenaar nogmaals gelegenheid gegeven dat verzuim te herstellen. Het Hof heeft het hoger beroep ongegrond verklaard. Het Hof heeft daartoe onder meer overwogen dat de stelling van belanghebbende, dat hij de brief van 22 augustus 2017 niet heeft ontvangen, niet geloofwaardig is, gelet op onder meer de uiteenzetting door de heffingsambtenaar over de verzending daarvan.
In cassatie bestrijdt belanghebbende het oordeel van het Hof met een aantal klachten waarin onder meer wordt betoogd dat verzending van de brief van 22 augustus 2017 niet aannemelijk is geworden. Daarop overweegt de Hoge Raad, onder verwijzing van zijn arrest van 15 december 2006, ECLI:NL:HR:2006:AZ4416, dat de heffingsambtenaar aannemelijk dient te maken dat het verzoek tot het herstel van het verzuim is verzonden naar het juiste adres. Indien het een stuk betreft dat niet aangetekend is verzonden, zoals in dit geval, kan de heffingsambtenaar dat bewijs leveren door een administratie over te leggen waaruit blijkt dat en op welke datum het stuk is verzonden (vgl. ABRvS 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3338). De heffingsambtenaar maakt niet aannemelijk dat de verzending daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. De uitspraak van het Hof moet worden vernietigd en verwijzing moet volgen.
Ons commentaar: De Hoge Raad verwijst in bovenstaand arrest naar zijn uitspraak van 15 december 2006 waarin een nadere uiteenzetting werd gegeven over het bewijs en de bewijslastverdeling met betrekking tot aanmaningen wegens het niet tijdig indienen van een aangifte. Aan die bewijsregels voegt de Hoge Raad nu toe dat overheidsorganen (en dus ook de Belastingdienst) een administratie dient bij te houden waaruit blijkt dat en op welke datum het stuk is verzonden. Opvallend is dat de Hoge Raad pas nu deze eisen stelt ten aanzien van stukken die niet aangetekend worden verzonden. Immers, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State eiste in de aangehaalde uitspraak in 2010 al dat een dergelijke verzendadministratie dient te worden bijgehouden. Als het overheidsorgaan er in slaagt om aannemelijk te maken dat een niet aangetekend stuk ook daadwerkelijk is verzonden, is het aan de geadresseerde om aannemelijk te maken dat hij het betreffende stuk niet heeft ontvangen. Daarbij overwoog de ABRvS ook nog dat het zoekraken van op normale wijze ter post bezorgde brieven op het traject tussen verzender en geadresseerde tot de hoge uitzonderingen behoort.
HOGE RAAD “GAAT OM” TEN AANZIEN VAN BEWIJSREGELS VOOR TERMIJNOVERSCHRIJDING BIJ INDIENING BEZWAAR RESP. BEROEP IN BOETEZAKEN
In zijn arrest van 5 juli jl. komt de Hoge Raad terug op zijn arrest van 22 juni 1988 waarin ons hoogste rechtscollege afwijkende regels formuleerde ten aanzien van verschoonbare termijnoverschrijding in boetezaken. Voortaan gelden in boetezaken de “normale” bewijsregels voor termijnoverschrijding. Deze nieuwe regels gelden echter pas voor bezwaar- en beroepschriften die vanaf 1 augustus 2019 worden ingediend.
Aan belanghebbende is voor het jaar 2011 een aanslag in de vennootschapsbelasting opgelegd verhoogd met een verzuimboete. Het aanslagbiljet waarbij de aanslag en de boetebeschikking aan belanghebbende zijn bekendgemaakt, is gedagtekend 26 juli 2014. Bij brief van 1 oktober 2014, door de Inspecteur ontvangen op 2 oktober 2014, heeft belanghebbende tegen de aanslag en de boetebeschikking bezwaar gemaakt. De Inspecteur heeft de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding.
Het Hof heeft, in navolging van de Rechtbank, geoordeeld dat het door de Inspecteur op 2 oktober 2014 ontvangen bezwaarschrift te laat is ingediend en dat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is.
Ten aanzien van de ontvankelijkheid van de boete overweegt de Hoge Raad, onder verwijzing naar zijn arrest van 22 juni 1988, ECLI:NL:HR:1988:ZC3854, dat indien de belastingplichtige aan wie een bestuurlijke boete is opgelegd, stelt dat de termijnoverschrijding aan een hem niet toe te rekenen omstandigheid is te wijten, terwijl omtrent de juistheid van die stelling in rechte geen zekerheid valt te verkrijgen, eerbiediging van zijn uit artikel 6 EVRM voortvloeiende recht op toegang tot de rechter niet is gewaarborgd wanneer die onzekerheid voor zijn risico wordt gebracht. Vervolgens overweegt de Hoge Raad dat in de rechtspraak over verkeersboetes (HR 15 juli 1993, ECLI:NL:HR:1993:ZC9421) en ook in de rechtspraak over bestuurlijke boetes op grond van andere wetten (CRvB 26 juni 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1932 en ABRvS 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2731) een andere opvatting zichtbaar is geworden.
Daarin ziet de Hoge Raad aanleiding om gelet op het belang van de rechtseenheid terug te komen op zijn voornoemde arrest uit 1988. Daarbij verwijst de Hoge Raad naar de uitspraak van het EHRM van 11 september 2007, (Van Harn vs Duitsland). Daarin oordeelde het EHRM dat van degene die een bezwaar- of beroepstermijn overschrijdt en die toch toegang tot de rechter wenst, bewijs wordt verlangd van de oorzaak van de termijnoverschrijding.
Vanwege het rechtszekerheidsbeginsel zullen deze nieuwe bewijsregels buiten toepassing blijven voor bezwaar- en beroepschriften die vóór 1 augustus 2019 zijn ingediend.
Ons commentaar: Het is jammer dat de Hoge Raad terugkomt op zijn arrest van 22 juni 1988 en oordeelt dat in boetezaken een minder zware bewijslast rust op belanghebbende indien sprake is van termijnoverschrijding. Dat de nieuwe bewijsregels niet in strijd zijn met artikel 6 EVRM achten wij weinig overtuigend. Het staat de overheid immers vrij soepeler regels dan de regels van het EVRM in het leven te roepen. Ook het argument dat in rechtspraak op het gebied van verkeersboetes en in rechtspraak over bestuurlijke boetes op het gebied van andere wetten een andere opvatting heerst, overtuigt ons niet. Waren de Centrale Raad van Beroep en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State niet bereid de lijn van de Hoge Raad te gaan volgen? Zulks ligt mogelijk meer voor de hand.
Volgens de Hoge Raad zijn de normale bewijsregels bij ontvankelijkheid niet in strijd met artikel 6 EVRM. Daarbij verwijst de Hoge Raad naar het arrest van 11 september 2007 (Van Harn vs Duitsland). Een verwijzing naar een zeer specifieke uitspraak van het EHRM, die bovendien al bijna 12 jaar oud is, is op zijn minst opmerkelijk. Zeker als die uitspraak betrekking heeft op een zeer lichte boete. Het is betreurenswaardig dat belastingplichtigen vanaf 1 augustus a.s. met de zwaardere bewijsregels te maken krijgen, ook als een grote vergrijpboete in geschil is.
BESTUURSORGAAN MOET IN VERZUIMBRIEF VERMELDEN DAT HET BEZWAAR BIJ NIET TIJDIG HERSTEL VAN HET VERZUIM NIET-ONTVANKELIJK KAN WORDEN VERKLAARD
Een zorgvuldige behandeling van een bezwaarschrift brengt, volgens de Hoge Raad, mee dat het bestuursorgaan bij het aan de indiener van het bezwaarschrift stellen van een als fataal bedoelde termijn voor het herstellen van een verzuim, erop moet wijzen dat overschrijding van die termijn ertoe kan leiden dat het bezwaar niet-ontvankelijk wordt verklaard. Daaraan doet niet af dat artikel 6:6, Awb het doen van die mededeling niet uitdrukkelijk eist. Dat oordeelde de Hoge Raad in een arrest van 28 juni 2019.
Aan belanghebbende is een naheffingsaanslag parkeerbelasting opgelegd. Belanghebbende heeft daartegen op 8 juli 2016 een ongemotiveerd bezwaarschrift ingediend. Op 19 juli 2017 heeft de heffingsambtenaar belanghebbende een termijn van zeven dagen gesteld voor het motiveren van het bezwaar. In die brief is vermeld dat het bezwaar niet-ontvankelijk zal worden verklaard indien het niet binnen de gestelde termijn is gemotiveerd. Belanghebbende heeft op 26 juli 2017 per fax gevraagd om een nadere termijn van vier weken voor de motivering van het bezwaar. De heffingsambtenaar heeft het bezwaar wegens het ontbreken van de gronden van het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij het Hof was in geschil of het bezwaar terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Het Hof heeft die vraag bevestigend beantwoord.
De Hoge Raad casseerde de uitspraak van het Hof en kwam tot het hiervoor genoemde oordeel. Aan dat oordeel werd, onder verwijzing naar de uitspraak van 25 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1399) van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, nog toegevoegd dat indien het bestuursorgaan heeft verzuimd de mededeling te doen dat niet ontvankelijkheid zal volgen bij het uitblijven van het herstel van het verzuim, aan de hand van de omstandigheden van het geval zal moeten worden beoordeeld of de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar in stand kan blijven.